Dit artikel is eerder gepubliceerd in IBR-tracker op 7 februari 2019
Op 2 februari 2019 is een voorstel voor aanpassingen van het Bouwbesluit 2012 ter consultatie gepubliceerd.(1) Het is een voorstel met een groot aantal onderwerpen: de rookproductie van kabels en leidingen, nieuwe geluidseisen voor installaties voor warmte- of koudeopwekking, veiligheidsmaatregelen bij gespoten PUR en een enkele correctie. Opvallende wijzigingen zijn verder de verduidelijking van de toepassing van art. 13 van de Woningwet, de verplichting dat inpandige woningtoegangsdeuren in nieuw te bouwen woongebouwen zelfsluitend moeten zijn en de aanpassing van regels rond bouw- en sloopveiligheid. Op deze laatste drie aanpassingen gaan ir. H.C.M. van Egmond en mr. ing. J.C. Huijzer hieronder verder in.
Bouw- en sloopveiligheid
De wijzigingen in hoofdstuk 8 van het Bouwbesluit – bouw- en sloopveiligheid – zijn beiden een uitvloeisel van aanbevelingen van de Onderzoeksraad voor veiligheid (OVV). In de onderzoeken naar de hijsongelukken met het brugdek in Alphen aan de Rijn(2) en steigermateriaal in Den Haag(3) concludeerde de OVV dat het bij bouwprojecten ontbreekt aan overzicht als het gaat om veiligheid. De OVV adviseerde dan ook om één centrale partij aan te wijzen die de verantwoordelijkheid draagt voor de risicobeheersing van een project. Daarnaast ontbraken volgens het OVV heldere regels op grond waarvan een gemeente de veiligheid kan beoordelen. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaf in haar reactie aan de aanbevelingen over te nemen door het bouwbedrijfsleven te vragen de coördinatie van veiligheid op te nemen in standaardovereenkomsten in de bouw.(4) De Minister gaf tevens aan te onderzoeken op welke wijze de op dat moment nog in de maak zijnde Richtlijn Bouw- en sloopveiligheid(5) van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland opgenomen kan worden in bouwregelgeving. Dit laatste wordt nu geregeld door aan artikel 8.2 van het Bouwbesluit – Veiligheid in de omgeving – toe te voegen dat moet worden voldoen aan de veiligheidsafstand die in de (inmiddels voltooide) richtlijn wordt voorgeschreven.
Alhoewel de verplichte coördinatie nog niet is opgenomen in de privaatrechtelijke standaardregelingen, wordt met de aanpassing van het Bouwbesluit al wel – indirect – vereist dat er sprake is van één centrale figuur als het gaat om veiligheid. Dit is gedaan door voor te schrijven dat in een bouw- en sloopveiligheidsplan op grond van art. 8.7 moet worden aangegeven wie degene is die “het treffen van de maatregelen, bedoeld in art. 8.2, coördineert”. Het bevoegd gezag weet via dit nieuwe voorschrift, zoals de toelichting aangeeft, wie zij kan aanspreken als het gaat om maatregelen voor de veiligheid in de omgeving van een bouw- of sloopplaats. Uit deze informatieverplichting om aan te geven wie de coördinator is volgt dan kennelijk indirect dat er zo’n coördinator wordt aangesteld. De wens was immers om niet te volstaan met privaatrechtelijke maatregelen, maar ook publiekrechtelijk één centrale partij voor de omgevingsveiligheid voor te schrijven in de bouwregelgeving. Door dit publiekrechtelijk te regelen moet dan altijd één centrale partij voor omgevingsveiligheid verantwoordelijk zijn, ook als dit niet privaatrechtelijk is afgesproken. Hiervan kan dan volgens de Minister niet worden afgeweken.(6) Wij plaatsen daar wel de (kleine) kanttekening bij dat het opstellen van een bouw- en sloopveiligheidsplan niet voor alle bouwplannen waarvoor een vergunning wordt aangevraagd, vereist is. Het is aan de gemeente om te beoordelen of een veiligheidsplan nodig is.(7)
Het voornemen was de nieuwe voorschriften op te nemen in het Besluit bouwwerken leefomgeving – de voor 2021 geplande opvolger van het Bouwbesluit 2012 – maar worden door het nu voorliggende voorstel alsnog in korte termijn ingevoerd.
Zelfsluitende woningtoegangsdeuren
De tweede in het oog springende aanpassing is de verplichting om inpandige woningtoegangsdeuren in nieuw te bouwen woongebouwen zelfsluitend te maken. Woningtoegangsdeuren waren in het Bouwbesluit 2012 altijd uitgezonderd van de eis dat een brandwerende deur zelfsluitend moet zijn; op deze deuren was daarom geen deurdranger verplicht. Deze nieuwe eis gaat gelden voor brandwerende woningtoegangsdeuren in woongebouwen met inpandige ontsluitingsvormen, zoals een corridor of centrale hal. Eenzelfde eis voor portiekwoningen is al in 2014 ingevoerd. Door deuren zelfsluitend uit te voeren wordt de kans op verspreiding van rook in vluchtroutes in geval van brand een stuk kleiner. Daarmee draagt deze aanscherping van de voorschriften bij aan de brandveiligheid van woongebouwen. De aanleiding van de wijziging is vooral gebaseerd op het veiliger willen maken van woongebouwen voor zelfstandig wonende ouderen.(8) Kort voor de publicatie van het concept Bouwbesluit heeft de Minister een voorgangsbrief over dit onderwerp aan de Kamer gestuurd, waarin dat ook is aangegeven.(9)
In die brief van 31 januari 2019 worden overigens niet alleen de onderwerpen die nu zijn voorgesteld genoemd, maar worden ook enkele toekomstige aanpassingen besproken. Belangrijkste daarvan zijn de zwaardere rookdoorgangseisen die, in verband met nog aan te passen NEN-normen, pas in het Besluit bouwwerken leefomgeving van kracht zullen worden. Ook kondigt de minister in de brief een onderzoek aan naar de mogelijke introductie van een ‘woonfunctie voor senioren’. Dit alles in het kader van de moties in het kader van de brandveiligheid voor de steeds langer thuiswonende ouderen.
Verduidelijking art. 13 Woningwet
Alhoewel de aanscherpingen van de brandveiligheidsvoorschriften gericht zijn op nieuwbouw, kunnen de nieuwe regels forse impact hebben op de bestaande bouw. Bestaande gebouwen hoeven niet te voldoen aan de nieuwbouweisen. Dit geldt in zijn algemeenheid ook voor gebouwen die aangepast worden: bij een verbouwing of een wijziging van het gebruik hoeft er ook niet aan de nieuwbouweisen te worden voldaan.Art. 13 van de Woningwet geeft het bevoegd gezag echter de mogelijkheid een eigenaar of een uit anderen hoofde tot het treffen van voorzieningen bevoegde persoon te verplichten voorzieningen te treffen die er voor zorgen dat de staat van een bouwwerk op een hoger niveau komt te liggen dan het niveau bestaande bouw. Dit betreft dus de bevoegdheid om voor een bestaand gebouw een hoger voorzieningenniveau te eisen, tot maximaal het nieuwbouwniveau. Een voorwaarde hierbij is dat dit naar het oordeel van het bevoegd gezag “noodzakelijk” dient te zijn. Het is daarbij dus aan het bevoegd gezag om te motiveren waarom dat hogere niveau in het specifieke geval noodzakelijk is en niet kan worden volstaan met niveau bestaande bouw.
Op dit moment maken gemeenten naar onze waarneming sinds 2012 niet of nauwelijks gebruik van deze mogelijkheid. Vóór 2012 werd dit naar onze waarneming wel regelmatig gedaan, maar de invoering van het Bouwbesluit 2012 heeft dit ‘doorkruist’. De reden voor de terughoudende toepassing lijkt naar onze waarneming vooral de verbouwsystematiek van het Bouwbesluit 2012 te zijn. Vóór 2012 gold dat een verbouwing in principe aan het nieuwbouwniveau diende te voldoen, tenzij de gemeente ontheffing verleende. De nieuwbouwvoorschriften speelde op die manier ook in bestaande gebouwen waarin verbouwd werd een grote rol. De stap naar een bestaand gebouw op bepaalde aspecten laten voldoen aan niveau nieuwbouw was maar klein. Veel gemeenten hadden hier zelfs een beleid voor. Dit wijzigde met de introductie van het Bouwbesluit 2012. Vanaf dat moment golden bij een verbouwing niet langer de nieuwbouweisen als uitgangspunt, maar dat het in een gebouw aanwezige kwaliteitsniveau niet verslechterd mag worden. Dit wordt aangeduid met de term ‘rechtens verkregen niveau’, wat impliceert dat het beginsel van verworven rechten voorop staat. Een gemeente heeft bij een aanvraag omgevingsvergunning voor bouwen geen keuze in het van toepassing zijnde veiligheidsniveau. Er geldt een limitatief-imperatief systeem: als er voldaan wordt aan het Bouwbesluit 2012 moet de vergunning verleend worden.(10) Hoe redelijk is het dan om de dag na vergunningverlening (of, nog erger: de dag na oplevering van de verbouwing) op grond van artikel 13 van de Woningwet een hoger niveau af te dwingen? Naar onze waarneming is dit een belangrijke reden dat deze bevoegdheid vanaf dat moment terughoudend werd toegepast.
In de voorgenomen wijziging van het Bouwbesluit wordt de relatie tussen artikel 13 van de Woningwet en de verbouwsystematiek verduidelijkt. Het uitgangspunt bij verbouw is op dit moment volgens art. 1.12 van het Bouwbesluit 2012 dat moet worden voldaan aan de nieuwbouwvoorschriften “tenzij in de afdeling van een voorschrift anders is bepaald.” In de praktijk is bij nagenoeg alle onderwerpen een ander (lager) niveau aangegeven: het rechtens verkregen niveau. Aan art. 1.12 wordt toegevoegd dat een hoger niveau van voorschriften dat eventueel volgt uit een handhavingsbesluit op grond van artikel 13 Woningwet meegenomen moet worden bij het beoordelen van een bouwplan.
Hoe dit specifieke voorschrift in de praktijk zal gaan werken is lastig te voorspellen. Als een gemeente bij een verbouwing een hoger niveau wil voorschrijven dan moet dat via en handhavingsbesluit en kan het niet worden meegenomen als weigeringsgrond voor een bouwaanvraag. De nu voorliggende wijziging lost dit probleem op door te bepalen dat bij verbouw moet worden voldaan aan de verbouwvoorschriften en aan een besluit op grond van artikel 13 van de Woningwet. De praktijktoepassing zal nog wel wat hoofdbrekens gaan kosten, te meer omdat bouwen naar aanleiding van een besluit op grond van artikel 13 van de Woningwet een vergunningvrije bouwactiviteit is (artikel 2, onderdeel 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht).
Misschien is de verduidelijking die met deze wijziging is beoogd wel een belangrijker gegeven dan de wijziging zelf. De wijziging geeft slechts aan hoe de samenloop van artikel 13 van de Woningwet met de verbouwvoorschriften precies gaat. Maar veel belangrijker is dat deze wijziging duidelijk maakt dát artikel 13 van de Woningwet bij verbouw zeer wel toegepast kan worden, ruimhartig, en ongeacht een met een omgevingsvergunning verworven rechten! Dus voor een bestaand, ongewijzigd gebouw is er al helemaal geen reden voor terughoudend gebruik van deze bevoegdheid. Deze aanpassing zou daarom wel eens een nieuwe periode in kunnen luiden: een periode waarin artikel 13 van de Woningwet niet terughoudend meer toegepast gaat worden.
Ook van deze wijziging is de aanleiding te vinden in de discussie rondom brandveiligheid en seniorenhuisvesting. In de brief van 31 januari 2019 wordt voor de derde maal seniorenhuisvesting genoemd als geval waarin de toepassing van artikel 13 van de Woningwet een rol kan spelen.(11) Eigenaren van bestaande seniorencomplexen zullen naar het ons voorkomt rekening moeten gaan houden met forse aanpassingen vanuit het oogpunt van brandveiligheid. Dit zal ongetwijfeld gepaard gaan met de nodige juridische procedures, waarbij de noodzakelijkheid van de voorzieningen ter discussie zal worden gesteld. Wat dit exact betekent verdient een uitgebreidere behandeling dan waar hier plaats voor is. Wij volstaan nu met deze constatering.
Inwerkingtreding per 1 januari 2020
Inwerkingtreding van de wijzigingen is voorzien per 1 januari 2020. Als het gaat om bouw- en sloopveiligheid lijkt de minister haast te willen maken om aan de aanbevelingen van de OVV te willen voldoen: deze zijn gepland voor 1 juli of 1 oktober. Aangezien het conceptbesluit – na eventuele aanpassing – nog langs de Raad van State en de Tweede Kamer moet, is het de vraag of 1 juli wel haalbaar is.
Volgens de in opdracht van BZK uitgevoerd effectmeting van de voorgenomen wijzigingen zal er niet of nauwelijks effect zijn van de aanpassing in de verbouwvoorschriften.(12) De onderzoekers stellen dat gemeenten terughoudend zijn en blijven met het gebruik van artikel 13 vanwege de grote financiële gevolgen voor de initiatiefnemers. Of dat daadwerkelijk het geval is, zal moeten blijken. Onze gedachten hierover hebben wij hiervoor weergegeven. Alle nieuwbouweisen onverkort toepassen op bestaande gebouwen is voor veel gebouwen overigens technisch niet of nauwelijks haalbaar. En onbetaalbaar.
Ir. H.C.M. van Egmond en mr. ing. J.C. Huijzer
Eindnoten:
- https://www.internetconsultatie.nl/verzamelbesluit_2019_bouwbesluit_2012
- https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4008/hijsongeval
- https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4331/ongeval-bouwplaats-rijnstraat
- Kamerstukken II 2017/18, 28 325 en 25 883, nr. 177, p. 2.
- https://www.bwtinfo.nl/dossiers/richtlijn-bouw-en-sloopveiligheid
- Kamerstukken II 2017/18, 28 325, nr. 177, p. 2.
- ABRS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4155, 201801450/1/A1, r.o. 12.2.
- Kamerstukken II 2015/16, 32 757, nr. 137, p. 2.
- Kamerstukken II 2018/19, 32 757 en 32 847, nr. 157.
- Artikel 2.10 lid 1 Wabo.
- Kamerstukken II 2018/19, 32 757 en 32 847, nr. 157. De andere twee keer staan in Kamerstukken II 2016/17, 32 757, nr. 137, p. 2 en Kamerstukken II2017/18, 28 325, nr. 170, p.1.
- https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2019/01/31/effectmeting-wijziging-bouwbesluit-2012
